Правила землепользования и застройки

Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Правила землепользования и застройки». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.

Содержание

1. Территориальные зоны имеют несколько ВРИ участков

2. Комментарий к Ст. 38 Градостроительного кодекса РФ

3. Нормативы коэффициента плотности застройки по СНИП

4. Коэффициент застройки

5. Предельные параметры разрешенного строительства согласно ПЗЗ, ГПЗУ

6. Коэффициент застройки

7. Проверьте процент застройки своего участка!

8. Как рассчитать застройку участка

9. Энциклопедия судебной практики. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (Ст. 38 ГрК)

10. Что входит в площадь застройки земельного участка

11. Внесение изменений в Правила землепользования и застройки

12. Нормативы коэффициента плотности застройки по СНИП

13. Проверьте процент застройки своего участка!

14. Правила землепользования и застройки сельского поселения (ПЗЗ)

В составе рекреационных зон могут присутствовать местности, занятые скверами, городскими лесами, парками, садами, озерами, прудами, водохранилищами, пляжами. К ним также относятся районы, предназначенные для туризма, отдыха, занятия физкультурой и спортом. При этом последние могут находиться в границах других территорий. К особо охраняемым местностям могут относиться районы, имеющие особое научное, природоохранное, эстетическое, историко-культурное, оздоровительное, рекреационное или иное ценное значение. В составе специальных территорий присутствуют скотомогильники, крематории, кладбища, свалки отходов и прочие объекты, размещение которых не допускается в других местностях. Кроме указанного пространственного деления, органы местной власти могут определить и иные категории. При зонировании учитывается функциональное назначение, специфика использования объектов капстроительства и участков. Данная процедура имеет ключевое практическое значение при распределении наделов на местности.

Территориальные зоны имеют несколько ВРИ участков

Территориальные зоны определяют:

состав (перечень) допустимых в каждой из них видов разрешенного использования земельных участков
возможность размещения (строительства) в зоне конкретных объектов капитального строительства
предельные параметры разрешённого строительства

Виды разрешённых использований, в свою очередь, подразделяются на следующие:

основные виды разрешенного использования:
они не могут быть запрещены при условии соблюдения:
особых градостроительных требований к формированию ЗУ и ОКСтехнических требований по подготовке проектной документации и строительству
они не могут быть запрещены при условии соблюдения:
особых градостроительных требований к формированию ЗУ и ОКСтехнических требований по подготовке проектной документации и строительству
особых градостроительных требований к формированию ЗУ и ОКС
технических требований по подготовке проектной документации и строительству
условно разрешённые виды использования (УРВИ)
вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые лишь в качестве дополнительных к основным видам и к УРВИ

Необходимую территорию (квартал) можно найти в графическом разделе ПЗЗ.

Генеральный план – основной документ территориального планирования Санкт-Петербурга, утверждён Законом СПб «О Генеральном плане Санкт-Петербурга».

Комментарий к Ст. 38 Градостроительного кодекса РФ

1. Положения комментируемой статьи необходимо рассматривать в контексте земельного законодательства, поскольку ст.33 ЗК РФ также устанавливает предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков в целях определения размера их предоставления впервые гражданам из государственной или муниципальной собственности. При приватизации земельных участков в порядке ст. 20-21 ЗК РФ указанная норма не подлежит применению. Такой вывод получал свое подтверждение и в правовых позициях Конституционного Суда РФ.

Указанные выше нормы ЗК РФ об установлении предельных размеров предоставляемых земельных участков из государственной или муниципальной собственности в свете комментируемой статьи следует понимать следующим образом. Ранее для юридических лиц, возводящих промышленные объекты, многоквартирные дома либо иные объекты капитального строительства не устанавливались на законодательном уровне принципы определения размеров таких земельных участков. Данный вопрос решался в соответствии с процедурой предварительного согласования мест размещения объектов и проектной документацией.

Применительно к размеру земельных участков для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, соответствующие предельные размеры земельных участков определялись законами субъектов РФ, а размеры земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства – муниципальными правовыми актами.

С принятием ГрК РФ процедура определения максимальных и минимальных параметров и размеров изменилась хотя бы потому, что кодекс объединил определение предельных размеров земельных участков и параметров капитального строительства в единый комплекс. Теперь данные требования будут содержаться не в разрозненных нормативно-правовых актах разного уровня и юридической силы, а в градостроительном регламенте, входящим составной частью в правила землепользования и застройки. В свою очередь, правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому именно градостроительным регламентом и будут определены предельные размеры земельных участков и параметры строительства (реконструкции) объектов капитального строительства.

Не смотря на это, земельное нормирование как таковое, безусловно, не исчезнет, но его сфера действия изменится. Сохранится в неизменном виде, например, земельно-правовое нормирование предельных размеров земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, поскольку для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч.6 ст.36 ГрК РФ). Применительно же к другим предельным размерам, деятельность органов местного самоуправления будет скорректирована следующим образом. Если, например, градостроительным регламентом для соответствующей зоны малоэтажного строительства в поселении (сельском муниципальном образовании) предусмотрен минимальный размер земельного участка 0,06 га, а максимальный размер 0,15 га, то орган местного самоуправления в порядке ст.33 ЗК РФ может установить, например, что из муниципальной собственности в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства предоставляются земельные участки за плату в размере 10 соток, а бесплатно – от 6 до 8 соток.

Как следует из ч.8 ст.36 ГрК РФ, если предельные размеры уже существующих земельных участков либо объектов капитального строительства не соответствуют градостроительному регламенту, то они сохраняются бессрочно, кроме случаев, когда использование таких участков и объектов опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

2. Наряду с предельными размерами земельных участков, комментируемая статья определяет и предельные параметры и виды размещения объектов недвижимости. Это означает, что в каждой территориальной зоне (или даже подзоне) определяются минимальные отступы от границ земельного участка (например, не менее 2 метров для малоэтажного жилого дома), предельное количество этажей или высота объекта (не выше 6 метров или максимум три этажа) и максимальный процент застройки площади земельного участка (например, должно быть застроено не более 75 % или ¾ от общей площади земельного участка).

Прогрессивность данного подхода к определению параметров и видов застройки земельного участка очевидна. Теперь гражданину либо юридическому лицу нет необходимости согласовывать с органом публичной власти все параметры застройки, поскольку он получает возможность выбрать их самостоятельно. Например, в вышеприведенном случае, гражданин сам вправе определить, что его индивидуальный жилой дом в зоне застройки малоэтажными жилыми домами будет включать два этажа, отступ от границы земельного участка будет составлять 4 метра, а максимальный процент застройки земельного участка составит 57 %. Такой выбор является правомерным и не будет зависеть от чьего-то «усмотрения».

3. Поскольку с крупных муниципальных образованиях (городских округах) могут существовать одинаковые территориальные зоны (например, в городе может быть не одна, а несколько зон застройки среднеэтажными домами или зон застройки индивидуальными жилыми домами), то предельные размеры земельных участков либо параметры разрешенного строительства (реконструкции) в каждой такой зоне могут различаться в силу исторических, архитектурных и иных традиций застройки отдельно взятого населенного пункта, в связи с чем все вышеуказанные показатели будут естественным образом варьироваться.

Поэтому совершенно оправдано ч.3 комментируемой статьи определяет, что в пределах любой территориальной зоны могут быть установлены подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (то есть для них будет установлен одинаковый правовой режим). Однако для каждой такой подзоны будут различаться предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства (реконструкции). Следовательно, если в пределах городского округа установлено три подзоны застройки индивидуальными жилыми домами в соответствии с определенными видами разрешенного использования, то допустимо закрепление для каждой из них различных параметров минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка.

Нормативы коэффициента плотности застройки по СНИП

В настоящее время применяются определенные показатели застройки на разных территориях:

при проведении реконструкции домов используется значение 0,6;
относительно многоквартирных домов – 0,4;
для домов, оснащенных придомовыми участками – 0,3.

Когда обустраивается территория, имеющая общественную значимость, применяются другие показатели:

если постройка имеет универсальное значение – 1;
при возведении специфических строений – 0,8;
промышленные здания – 0,8;
научные сооружения – 0,6.

При расчете коэффициента на производственных стройках не нужно принимать во внимание полигоны, где проводятся опыты, и другие специальные зоны. Перечисленные выше показатели учитывают уровень необходимой инфраструктуры, а также наличие объектов, которые нужны для предоставления услуг социального типа

При реконструкции старого квартала нужно учитывать такие особенности:

Если производится вычисление площади на количество граждан, то на одного человека приходится не меньше 20 квадратов. Учитывается только жилая площадь.
Когда в районе имеются как многоквартирные сооружения, так и частные дома, исходить следует из того, что район состоит только из многоквартирных домов.
Если на территории проживает менее 3 тысяч человек, то вся местность рассматривается как единая. При этом не учитывается величина площади населенного пункта.

Раздел земельного участка — это довольно трудоёмкая процедура, которая требует знание законов и правовых актов. Вполне естественно, что собственники принимают решение о разделе самостоятельно, но за оформлением документов обращаются к специалистам.

Профессионалы курируют все этапы раздела земли между собственниками, начиная от межевания и заканчивая составлением искового заявления в суд. Цена за такую работу варьируется в пределах 10 000-25 000 рублей.

Зато, доверив работу специализированной компании, можно быть уверенным, что все документы будут оформлены должным образом. Соответственно раздел земельного участка пройдёт в кратчайшие сроки.

Коэффициент застройки

> > Застройка – постройка сооружений на территории всего населенного участка или района.

Все права на застройку обеспечиваются статьями, находящимися в Гражданском кодексе. Чтобы все требования при застройке соблюдались необходимо придерживаться норм и проекта планировки.

Застройка бывает трех видов: сплошная, рядовая и открытая.

Также существует определение «плотность застройки квартала или жилого района». Это общая площадь всех этажей сооружения, части которых находятся над землей в габаритах внешних стенок, включается также встроенная и пристроенная не квартирная площадь, которая измеряется в м2 и приходится на 1 га участка квартала или жилого района.
Плотность застройки еще именуется как процент застройки или коэффициент застройки. Она характеризует общую площадь всех этажей постройки части сооружения, которые находятся на земле и построек в габаритах внешних стенок, которая приходится на единицу территории участка либо квартала. Измеряется тыс. м2/га.

Плотность застройки способна составлять от 20% и почти до 60%.

Она происходит для того, чтобы получить больше жилого пространства и для получения немалой прибыли.

Предельные параметры разрешенного строительства согласно ПЗЗ, ГПЗУ

Кроме видов разрешенного использования, ПЗЗ (ГПЗУ) фиксируют предельные параметры застройки земельного участка.

Итак, что же такое предельные параметры застройки согласно правилам землепользования и застройки? Это всего три параметра:

Плотность застройки (сколько квадратных метров наземной площади можно строить на одном гектаре земли). Например, плотность000 будет означать, что на 1 Га можно построить 25 000 кв.м., а на земельном участке 10 соток – 2 500 кв.м.
Высота здания (в метрах), например, 20 метров
Процент застройки (в процентах от общей площади земельного участка). Например, если процент застройки 20%, а участок имеет площадь000 кв.м., то здание можно разместить не более чем на 2000 кв.м. Остальные 8 000 кв.м. должны быть свободны от застройки.

Более точное определение можно найти в самих ПЗЗ (например, ПЗЗ г.

Коэффициент застройки

> > Застройка – постройка сооружений на территории всего населенного участка или района.

Застройка бывает трех видов: сплошная, рядовая и открытая.

Также существует определение «плотность застройки квартала или жилого района». Это общая площадь всех этажей сооружения, части которых находятся над землей в габаритах внешних стенок, включается также встроенная и пристроенная не квартирная площадь, которая измеряется в м2 и приходится на 1 га участка квартала или жилого района.
Плотность застройки еще именуется как процент застройки или коэффициент застройки. Она характеризует общую площадь всех этажей постройки части сооружения, которые находятся на земле и построек в габаритах внешних стенок, которая приходится на единицу территории участка либо квартала. Измеряется тыс. м2/га.

Плотность застройки способна составлять от 20% и почти до 60%.

Она происходит для того, чтобы получить больше жилого пространства и для получения немалой прибыли.

Отличие плотности застройки зависит от того, где она происходит.

Проверьте процент застройки своего участка!

При строительстве дома, если позволяет бюджет, хочется построить дом побольше. Если земельный участок невелик, то встречаются случаи, когда дом занимает бОльшую часть участка.

Это может обернуться неприятностями при постановке на учет и регистрации права на дом.Процент застройки – это площадь земельного участка, которая может быть занята объектами недвижимости.

Процент застройки зависит от местоположения земельного участка в соответствующей территориальной зоне, установленной Правилами землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), площади земельного участка и вида его разрешенного использования, а также назначения объекта капитального строительства.

Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.Скачать ПЗЗ для своего города или муниципального образования можно на сайте Алгоритм скачивания мы уже упоминали в одной из наших статей, ссылку на нее оставим внизу.Процент застройки земельного участка должен обязательно учитываться при создании объекта капитального строительства.

Величина процента застройки устанавливается ПЗЗ.Например, в Правилах землепользования и застройки Синодского муниципального образования Воскресенского муниципального района Саратовской области в территориальной зоне Ж-1 (Зона индивидуальной жилой застройки) максимальный процент застройки земельного участка не должен превышать 60 процентов.Теперь рассмотрим конкретный пример. Земельный участок с кадастровым номером 64:09:060601:1061 имеет площадь 1170 кв.м., а дом на нем (внешний контур) 700 кв.м. Значит процент застройки участка составляет 59,8%, это соответствует ПЗЗ, поскольку не превышается порог в 60%.Площадь здания считается по внешнему периметру с учетом всех выступов.В случае, если площадь объекта недвижимости будет превышать предельный размер процента застройки, действия по осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав будут приостановлены кадастровой палатой.

Поэтому учитывайте этот параметр при строительстве.Также читайте:

Как рассчитать застройку участка

Проект застройки.
Ходатайство на имя главы района.
Регистрация объекта в Главгосархстройнадзоре.
Постановление госдминистрации о разрешении строительства.
Планы этажей.
Ситуационный план строения, который отображает размещение объекта в связке с населенными пунктами, сетями энерго-, тепло- и водоснабжения, канализацией.
Копия документов, подтверждающих право собственности на землю.
Топосъемка участка.
Акт об установлении границ на участок.
Ситуационный план участка.
Разрешительные документы на подключение коммуникаций.
Договор купли-продажи на участок.
Генплан участка.

Отдельной папкой подается проект подвала, этажей, фасада, перекрытий, системы крыши, кровли, фундаментов с архитектурно-строительными узлами и деталями.

Энциклопедия судебной практики. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (Ст. 38 ГрК)

Энциклопедия судебной практики
Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства
(Ст. 38 ГрК)

1. Если земельный участок, не занятый жилыми строениями, находится в уже существующей зоне застройки многоквартирными жилыми домами, то на него распространяется установленный для данной зоны максимальный процент застройки

Поскольку спорный земельный участок находится в уже существующей зоне застройки многоквартирными жилыми домами, для которой максимальный процент застройки установлен 50%, этот же процент распространяется и на спорный участок, несмотря на то что непосредственно на нем отсутствуют жилые дома.

2. Установление минимальных отступов от границ земельного участка, равных нулю, законом не запрещено

Проанализировав нормы [ст. 38 ГрК РФ], суды обоснованно признали, что действующее градостроительное законодательство не содержит запрета на установление минимальных отступов от границ земельного участка, равных нулю, в связи с чем отсутствие в представленном на согласование градостроительном плане указаний на параметры данных отступов не может являться основанием для отказа в его согласовании.

Что входит в площадь застройки земельного участка

2)
Площадь застройки
(АЗ) определяют как сумму площадей, занятых зданиями и сооружениями всех видов, включая навесы, открытые технологические, санитарно-технические, энергетические и другие установки, эстакады и галереи, площадки погрузоразгрузочных устройств, подземные сооружения (резервуары, погреба, убежища, тоннели, над которыми не могут быть размещены здания и сооружения), а также открытые стоянки автомобилей, машин, механизмов и открытые склады различного назначения при условии, что размеры и оборудование стоянок и складов принимаются по нормам технологического проектирования предприятий.

Еще почитать: Перечень Документов Для Получения Льгот На Жкх Пенсионеру Ветерана Труда

В площадь застройки не включают площади, занятые отмостками вокруг зданий и сооружений, тротуарами, автомобильными и железными дорогами, железнодорожными станциями, временными зданиями и сооружениями, открытыми спортивными площадками, площадками для отдыха трудящихся, зелеными насаждениями (из деревьев, кустарников, цветов и трав), открытыми стоянками автотранспортных средств, принадлежащих гражданам, открытыми водоотводными и другими канавами, подпорными стенками, подземными зданиями и сооружениями или частями их, над которыми могут быть размещены другие здания и сооружения.

Внесение изменений в Правила землепользования и застройки

Основным органом исполнительной власти, отвечающим за регулирование правил землепользования в Подмосковье, является ГУАГ МО (Главное управление архитектуры и градостроения Московской области). Процедура внесения изменений в ПЗЗ в данном случае выглядит следующим образом:

Разработка обосновывающей документации, включающей в себя подробные планы будущей застройки земельного участка для доказательства необходимости правок действующих Правил землепользования.
Подача письменного заявления в Комиссию при ГУАГ МО о внесении изменений в ПЗЗ.
Сопровождение обосновывающих материалов во время их рассмотрения соответствующими органами самоуправления. Сюда входят публичные слушания, МВК и организация Градсовета Московской области.
Получение Распоряжения об утверждении внесения изменений в ПЗЗ МО и ГПЗУ с Параметрами разрешенного строительства.

Представители органа местного самоуправления на основании принятого регламента выносят постановление, на основании которого устанавливают правила землепользования и застройки (ПЗЗ) участка земли. Для каждой территории ПЗЗ — это местный закон, на основании которого надел земли постоянно используется, возведение и реконструкция на нём зданий, сооружений, автотрасс и иной инфраструктуры. Этот документ позволяет обозначить границы территории, установить градостроительный регламент(ГР) и определить порядок внесения в него изменений. Если после принятия Правил сдерживается процесс строительства или затрудняется возможность эффективного использовать ЗУ, то может понадобиться корректировка и внесение изменений в ПЗЗ.

Внесение изменений в ПЗЗ
В каких случаях вносятся изменения?
Как вносятся изменения в ПЗЗ?
Помощь в получении ПЗЗ

В Москве регламентируется внесение изменений в ПЗЗ Постановлением Правительства Москвы № 120-ПП.

Руководитель муниципалитета вправе внести изменения в Правила в том случае, если:

они не соответствуют генплану городского округа или поселения, а также схеме территориального планирования муниципального района;
от заинтересованных лиц поступили предложения об изменении ГР или территориальных границ.

Сначала госорганом исполнительной власти, заинтересованным гражданином или руководителем компании в адрес соответствующей Комиссии направляется ходатайство о внесении изменений в ПЗЗ.

После получения ходатайства и пакета документов Комиссия в течение месячного срока готовит заключение, в котором указаны соответствующие рекомендации о внесении изменений или об их отклонении. Рекомендации в соответствии со ст.33 (ч. 4) отправляют главе местной администрации.

Руководство местного органа власти, принимая во внимание рекомендации комиссии, в месячный срок готовит проект о внесении изменения в ПЗЗ. Подготовительные мероприятия по созданию проекта проводятся в соответствии со ст. 31 ГрС Кодекса РФ. В соответствии со ст. 32 ГрС Кодекса РФ происходит утверждение ПЗЗ. Если решение отрицательное, то оно должно быть мотивированным, т.е. с указанием причин.

Копия принятого администрацией документа в соответствии с ч.5 ст.33 ГрС Кодекса направляется заинтересованному лицу.

Одной из важнейших характеристик земельного участка является вид разрешённого использования, определяющий назначение объектов капитального строительства, которые могут быть возведены на земельном участке. Как правило, виды разрешённого использования утверждаются в составе градостроительных регламентов, содержащихся в ПЗЗ и применяющихся в пределах границ соответствующей территориальной зоны в отношении определённой категории земель.

Необходимо отметить, что градостроительный регламент может быть утверждён только в отношении земель определённых категорий.

В случае утверждения градрегламента он включает в себя информацию о трёх категориях видов разрешённого использования (далее – ВРИ):

основные
вспомогательные
условно-разрешённые

Основные виды разрешённого использования отражают то назначение объектов капитального строительства, которое, по мнению разработчиков ПЗЗ, предпочтительно в рамках конкретной территориальной зоны. Правообладатель земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных видов разрешённого использования без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).

Следует помнить, что законодательство не запрещает правообладателю участка выбрать несколько основных ВРИ, что осуществляется путём внесения в ЕГРН соответствующих сведений о нескольких ВРИ на основании заявления правообладателя.

Сложившаяся судебная практика исходит из того, что выбор ВРИ должен не просто осуществляться собственником путём формирования воли, а должен выражаться в форме конкретного обращения правообладателя участка в Росреестр с заявлением об изменении ВРИ и внесением соответствующих изменений.

Так, суды исходят из того, что если изменение основного вида разрешённого использования по сравнению с данными кадастра произошло, но в ЕГРН не было внесено соответствующих изменений, то собственник может быть привлечён к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ^[99].

В судебных актах указывается на то, что наличие в соответствии с градостроительным регламентом права использования участка в соответствии с новым ВРИ не отменяет следующей из системного толкования законодательства обязанности оформить в установленном порядке свой выбор ВРИ (путём внесения в ЕГРН сведений об изменении ВРИ). Соответственно, позиция судов сводится к тому, что фактическое использование земельного участка должно отвечать разрешённому использованию, предусмотренному градостроительным регламентом (очевидно, за изъятиями, предусмотренными п.п. 8, 9 ст. 36 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ в части права в определённых случаях использовать участок без приведения ВРИ в соответствие с градрегламентом), и совпадать со сведениями, внесёнными в ЕГРН.

В п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 (далее в настоящем подразделе – Обзор), также указывается на то, что при наличии утверждённых ПЗЗ применительно к участку, находящемуся в частной собственности, изменение сведений о разрешённом использовании (основные и вспомогательные ВРИ) производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учёта документов с использованием процедуры кадастрового учёта изменений объекта недвижимости.

Также стоит отметить, что согласно ранее сформировавшейся судебной практике изменение вида разрешённого использования, отражённого в кадастре, на новый возможно только при условии уже состоявшегося изменения фактического использования земельного участка с соблюдением установленных требований^[100]. При этом данный подход судебной практики с неизбежностью ставит вопрос о критериях разграничения изменения фактического использования земельного участка для целей изменения ВРИ и внесения соответствующих сведений в кадастр и использования земельного участка не в соответствии с ВРИ, указанным в кадастре, что влечёт риск привлечения правообладателя участка к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Более того, в соответствии с п. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство подтверждает в т. ч. допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого участка. Соответственно, изменение фактического использования участка, предполагающее необходимость получения разрешения на строительство (реконструкцию), невозможно до изменения ВРИ, а потому основания для применения приведённой судебной позиции в настоящее время отсутствуют.

Необходимо учитывать, что в соответствии с позицией, приведённой в п. 9 Обзора, ВРИ участка не может быть изменён в случае, если для запрашиваемого ВРИ градостроительным регламентом установлены предельные размеры или параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким ВРИ (например, площадь принадлежащего лицу участка, меньше предусмотренного градрегламентом минимального размера участка для запрашиваемого ВРИ).

Вспомогательные виды разрешённого использования также разрешены к выбору правообладателями участков (за исключением указанных ранее лиц) без дополнительных разрешений и согласований, но только в качестве дополнительных по отношению к основным или условно-разрешённым видам использования в силу прямого указания п. 1 ст. 37 ГрК РФ. Выбор вспомогательного вида разрешённого использования без выбора основного вида разрешённого использования противоречит ГрК РФ^[101]. Например, на земельном участке может быть установлен основной вид разрешённого использования «сельское хозяйство» и вспомогательный – «природно-познавательный туризм»^[102] или «для индивидуального жилищного строительства» и «торговые объекты площа��ью не более 100 кв.м»^[103].

Если земельный участок входит в состав земель, в отношении которых градрегламент ещё должен быть утверждён, то необходимо учитывать следующее.

Во-первых, в этом случае нельзя говорить о наличии основных, вспомогательных и условно-разрешённых ВРИ, которые вводятся только градрегламентом.

Во-вторых, в силу п. 3 ст. 51 ГрК РФ при отсутствии ПЗЗ не допускается выдача разрешений на строительство в целях строительства или реконструкции объектов капитального строительства, за исключением случаев строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градрегламентов или для которых не устанавливаются градрегламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Соответственно, получается, что в случае отсутствия утверждённых ПЗЗ, составной частью которых является градрегламент, выбор правообладателями земельных участков, попадающих в соответствующую территорию ВРИ, и осуществление строительства в соответствии с выбранными ВРИ фактически невозможны, что является серьёзным ограничением в использовании земельных участков.

Необходимо отметить, что ранее действовал переходный период, допускающий выбор ВРИ и осуществление строительства на земельных участках, в отношении которых должен быть утверждён градрегламент, до его утверждения.

В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 4 закона РФ от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – закон № 191-ФЗ) до 31.12.2017 разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства определялось в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства.

Также пп. 2 п. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ предусмотрено, что уполномоченные органы власти в этом случае были обязаны указывать вид разрешённого использования в составе ГПЗУ. На практике, опираясь на указанные нормы, уполномоченные органы заполняли ГПЗУ в отсутствие утверждённого проекта планировки территории, внося, например, вид разрешённого использования на основании данных ЕГРН. Обоснованность таких действий подтверждалась судебной практикой ^[109].

Отдельно пп. 3 п. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ регулируются вопросы изменения вида разрешённого использования таких земельных участков. До 31.12.2017 решение об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принималось главой местной администрации с учётом результатов публичных слушаний или общественных обсуждений.

Без проведения публичных слушаний принималось решение об изменении ВРИ при условии, что выбранный ВРИ не противоречит целевому назначению земельного участка:

если заявителем запрашивалось изменение ВРИ на другой, предусматривающий жилищное строительство;
если до введения в действие ГрК РФ вид разрешённого использования объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, уже был изменён на другой по действовавшим тогда правилам.

Отдельно в ст.ст. 17.1, 17.2 закона № 191-ФЗ подчёркивалось, что до 01.07.2017 допускается выдача разрешений на строительство в отсутствие утверждённых ПЗЗ в Москве, до 31.12.2017 – в Московской области и других муниципальных образованиях.

Необходимо отметить, что срок «переходного периода» неоднократно продлевался. Однако с 2017 г. изменения законодательства в части продления сроков «переходного периода» не происходили, ввиду чего в настоящее время отсутствует процедура выбора ВРИ собственниками соответствующих земельных участков и имеются все формальные основания для применения п. 3 ст. 51 ГрК РФ, не допускающего выдачу разрешений на строительство до утверждения ПЗЗ применительно к территории, в отношении которой ПЗЗ должны быть утверждены.

Как правило, градрегламент конкретной территориальной зоны содержит целый список основных и условно-разрешённых ВРИ, которые могут выбираться правообладателями участков либо самостоятельно без дополнительных согласований (применительно к основным ВРИ), либо с соблюдением процедуры получения разрешения на условно-разрешённый ВРИ.

Вместе с тем достаточно часто в положении о характеристиках планируемого развития территории в составе ППТиПМ предусматривается так называемое функциональное назначение объекта капитального строительства на конкретном участке, границы которого определены в ПМТ. Например, в ППТиПМ функциональное назначение объекта капитального строительства на определённом участке может быть определено как «крытый спортивный комплекс».

Такое установление функционального назначения объектов в ППТиПМ влечёт ограничение как возможности выбора ВРИ, предусмотренных градрегламентом конкретной зоны (вместо выбора любого ВРИ из списка правообладатель участка может изменить ВРИ участка только на ВРИ, соотносящийся с функциональным назначением объекта в ППТиПМ, т. е. говорить о какой-либо свободе определения ВРИ не приходится), так и конкретного назначения и характеристик объекта (например, не любые объекты, соответствующие ВРИ «спорт», а только «крытый спортивный комплекс»). В силу положений п. 1 ст. 51 ГрК РФ правообладатель участка не сможет получить разрешение на строительство объекта, не соответствующего функциональному назначению объекта капитального строительства, предусмотренному в ППТиПМ^[112].

Соответственно, при наличии утверждённого ППТиПМ изменение ВРИ и строительство объекта капитального строительства с иным функциональным назначением возможно только после отмены ППТиПМ либо внесения изменений в ППТиПМ, которое может осуществляться по инициативе заинтересованного лица (п. 8 ст. 45, п. 1 ст. 46 ГрК РФ).

Также дополнительные вопросы способна вызвать ситуация, когда ВРИ определён в ППТиПМ, однако фактические границы участка не совпадают с границами участка в ПМТ. Возможны разные подходы к решению этого вопроса, но нам представляется, что если участок не соответствует ППТиПМ по своим границам, то он во всех случаях не выполняет заложенную в ППТиПМ расчётную функцию, а следовательно, отсутствуют основания говорить об ограничениях собственника такого участка в части выбора ВРИ.

В завершение темы настоящего подраздела отметим, что Государственной Думой РФ в настоящий момент рассматривается законопроект № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешённого использования земельных участков)» (принят в первом чтении, но какие-либо дальнейшие движения по проекту не осуществляются с 09.10.2018, что ставит под сомнение итоговое принятие)^[113], которым предлагается дополнить ЗК РФ главой, предусматривающей регулирование на комплексной основе вопросов, связанных с установлением, определением и изменением ВРИ участков.

В качестве лишь некоторых нововведений, предлагаемых законопроектом, можно привести следующие:

по общему правилу ВРИ устанавливаются регламентами использования земель (градостроительным, лесохозяйственным, положением об особо охраняемой природной территории);
разрешённое использование участков в ряде случаев устанавливается в соответствии с утверждённым ПМТ (например, в отношении участков для размещения линейных объектов, участков, предназначенных для использования в качестве земель общего пользования);
прямо закреплено, что разрешённое использование участка считается установленным со дня внесения в ЕГРН сведений о ВРИ;
государственное (муниципальное) унитарное предприятие, государственное (муниципальное) учреждение вправе выбрать ВРИ участков из числа ВРИ, предусмотренных регламентом использования земель, при наличии согласия в письменной форме органов, в ведении которых находятся эти предприятие, учреждение. При этом соответствующие органы обязаны отказать в согласовании ВРИ участка в случае, если выбираемые ВРИ не соответствуют видам деятельности, указанным в учредительных документах таких предприятий или учреждений.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом № 540^[114] утверждён классификатор ВРИ земельных участков (далее – классификатор), которым с 24 декабря 2014 года для использования на будущий период введён закрытый перечень возможных видов разрешённого использования^[115] и коды к ним, подлежащие применению во всех регионах РФ. Классификатор содержит пояснения по допустимой деятельности по каждому ВРИ, включая ограничения по высотности объектов жилой застройки.

Отметим, что согласно п. 11 ст. 34 закона № 171-ФЗ разрешённое использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. Таким образом, в отношении земельных участков, сформированных до вступления в силу Приказа № 540, изменять разрешённое использование не требуется.

При этом при образовании земельного участка по правилам п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ возможно руководствоваться ранее установленными ВРИ независимо от соответствия такого вида классификатору. Согласно положениям п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами^[116].

Вместе с тем в судебной практике по земельным спорам положения классификатора применяются^[117] в том числе и в делах относительно земельных участков, расположенных на территориях, где формально применяться классификатор не должен^[118]. Так, суд при рассмотрении вопроса обоснованности привлечения к ответственности за использование земельного участка не в соответствии с разрешённым использованием руководствовался Приказом № 540, а не утверждёнными ПЗЗ.

П. 3 ст. 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешённого использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

До 1 января 2021 года орган местного самоуправления муниципального образования (в федеральных городах – высший исполнительный орган региона) обязан внести изменения в ПЗЗ в части приведения ВРИ земельных участков, установленных градрегламентом, в соответствие с ВРИ земельных участков, предусмотренными классификатором (п. 12 ст. 34 закона № 171‑ФЗ). При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в ПЗЗ, в этой части не требуется.

При наличии несоответствия ВРИ земельного участка классификатору правообладатель может обратиться в уполномоченный орган (государственной власти или МСУ) с заявлением об установлении соответствия разрешённого использования участка классификатору ВРИ, решение по которому должно быть принято в течение 1 месяца (п. 13 ст. 34 закона № 171-ФЗ). Принятое решение об установлении соответствия является основанием для внесения изменений в кадастр недвижимости. Отказ или бездействие уполномоченного органа по результатам рассмотрения заявления могут быть обжалованы в суде^[119].

Отметим, что на протяжении действия классификатора в него неоднократно вносились изменения.

Анализируя последние поправки, можно отметить, что изменениями, внесёнными Приказом Минэкономразвития России от 09.08.2018 № 418 и вступившими в силу 01.01.2019, в классификатор включены такие ВРИ, как «сенокошение» (код 1.19), «выпас сельскохозяйственных животных» (код 1.20) и «земельные участки общего назначения» (код 13.0)^[120]. В связи с принятием нового закона по садоводствам^[121] исключён ВРИ «ведение дачного хозяйства», скорректировано описание ВРИ «ведение огородничества» (код 13.1) и «ведение садоводства» (код 13.2). В качестве примера изменений, внесённых Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2019 № 44, можно привести следующие:

скорректировано описание ВРИ группы «жилая застройка»: описание ВРИ «для индивидуального жилищного строительства» приведено в соответствие с п. 39 ст. 1 ГрК РФ, внесены правки в описание ВРИ «малоэтажная многоквартирная жилая застройка», «блокированная жилая застройка», «среднеэтажная жилая застройка», «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка»);
в составе групп и подгрупп ВРИ выделены самостоятельные ВРИ: например, в составе подгруппы ВРИ «социальное обслуживание» – «дома социального обслуживания», «общежития», «оказание услуг связи»; в составе подгруппы ВРИ «культурное развитие» – «объекты культурно-досуговой деятельности», «парки культуры и отдыхa»; в группе ВРИ «земельные участки (территории) общего пользования» – «улично-дорожная сеть», «благоустройство территории» и т. д.

Как следует из п. 9 ст. 1 ГрК РФ, предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее – предельные параметры) являются частью градостроительного регламента.